Un estudio realizado por el profesor Rodríguez Luengo demuestra que mejorando el componente ambiental de la fiscalidad de los hidrocarburos en la Unión Europea “es posible, con una estrategia a largo plazo, modificar la conducta de los usuarios del transporte por carretera hacia prácticas más amigables con el medio ambiente, promover la eficiencia y el ahorro energético, así como la sustitución de los combustibles fósiles de mayor contenido carbónico por los de contenido menor y la sustitución de los combustibles fósiles por fuentes energéticas renovables”.

Esto implica una reducción de las emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera y del riesgo de cambio climático, “lo que convertiría a este impuesto en una pieza clave de la política ambiental y ayudaría a justificar su presencia en los sistemas tributarios, complementando la función recaudadora del impuesto sobre el valor añadido”, apunta el profesor.

La combustión de los hidrocarburos genera un efecto externo negativo: la emisión de dióxido de carbono a la atmósfera, el principal gas antropogénico responsable del efecto invernadero, y del cambio climático. “El precio de mercado de los hidrocarburos, en la medida en que no incluye las valoraciones marginales de los perjudicados, deja de ser para los consumidores una señal de orientación eficiente y puede traducirse en un consumo en exceso”, apunta el profesor. Para corregir el efecto externo “el precio de los hidrocarburos tiene que reflejar todos los costes y beneficios marginales que se deriven de su consumo”. Por eso, “a través de un incremento en el impuesto, el precio aumentará, el consumo disminuirá, y mejorará la eficiencia”.

Según Rodríguez Luengo, los beneficios de incrementar este impuesto se puede materializar en los siguientes puntos:

1.      Internalizar los beneficios y los costes derivados de la construcción y el mantenimiento de la red viaria, la congestión, la siniestralidad, y los daños en el medio ambiente y disminuir consumos excesivos incrementando el precio de estos productos.

2.      Ayudar a mejorar la distribución de la renta, gravando bienes de lujo.

3.      Aportar un volumen de recursos importante a un bajo coste administrativo ayudando a financiar las necesidades de gasto de los agentes económicos públicos.

4.      Mantener el tipo de cambio y garantizar el suministro de energía controlando la balanza de pagos.

5.      Y para los países exportadores de petróleo, gravar el coste de oportunidad de la exportación de las ventas domésticas de los hidrocarburos, gravando las divisas que dejan de obtenerse cuando se destinan al consumo interior en lugar de la exportación.   

Debate en la Unión Europea

En la Unión Europea la fiscalidad de los hidrocarburos ha suscitado un debate planteándose, por un lado, el incremento de los tipos de gravamen del impuesto especial sobre los hidrocarburos, que reduciría su consumo, y las emisiones de dióxido de carbono que se derivan de su combustión, hasta niveles socialmente aceptables; y por otro, la definición de una estructura de tipos de gravamen, que atienda a los resultados ambientales de los carburantes, y que promueva, a través de la diferenciación fiscal, la sustitución de los combustibles fósiles de contenido carbónico mayor por los de contenido menor.                        

Según explica el profesor, el impuesto especial sobre los hidrocarburos es un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre un consumo específico, gravando en fase única su fabricación, importación e introducción en el ámbito territorial interno, que “hasta el 1 de enero de 2004, era el único impuesto sobre la energía armonizado a nivel comunitario”.

En la Unión Europea, en 2001, el impuesto especial sobre los hidrocarburos recaudó 160.641 millones de euros, lo que representaba el 1,8 % del Producto Interior Bruto a precios de mercado; el 4,4 % de los ingresos fiscales totales; el 6,5 % del total de los impuestos; el 12,9 % de los impuestos indirectos; el 71,7 % de lo recaudado por los impuestos sobre los consumos específicos, por lo que seguía siendo, en términos recaudatorios, el segundo impuesto indirecto detrás del impuesto sobre el valor añadido; el 67,7 % de los tributos ambientales; y el 87,9 % de los impuestos sobre la energía.

En 2003, en la Unión Europea la carga fiscal era del 67,34 % para la gasolina sin plomo, y del 59,9 % para el gasóleo de automoción.

En su hipótesis de trabajo Rodríguez Luengo se plantea definir la estructura de tipos de gravamen ad quantum del impuesto especial sobre los hidrocarburos que permite la internalización del efecto externo. Es decir: “Si a través de este impuesto, es posible reducir o no el riesgo de cambio climático, originado por las emisiones de dióxido de carbono, que se derivan de la combustión de la gasolina sin plomo y del gasóleo de automoción (promoviendo la eficiencia y el ahorro energético, la sustitución de los combustibles fósiles de mayor contenido carbónico por los de contenido menor, y la sustitución de los combustibles fósiles por fuentes energéticas renovables); lo que le convertiría en una pieza clave de la política ambiental (finalidad extrafiscal), complementando la función recaudadora del impuesto sobre el valor añadido (finalidad fiscal), y reforzaría su presencia en los sistemas tributarios”.                 

Precio en función de la demanda

Partiendo de la dificultad que existe a la hora de valorar correctamente el daño marginal (el coste marginal externo) que se deriva del consumo de estos productos, el profesor ha desarrollado un método que permite calcular, a partir de la elasticidad–precio de la demanda, el incremento en el precio, y en el tipo de gravamen ad quantum del impuesto especial sobre los hidrocarburos, que reduce el consumo y las emisiones de dióxido de carbono que se generan en su combustión a los niveles que logran la internalización del efecto externo (socialmente aceptables), utilizando como referencia los compromisos de emisiones de dióxido de carbono acordados en el Protocolo de Kioto.  

Gasolina sin plomo vs gasóleo de automoción

Su estudio se ha centrado en dos productos, la gasolina sin plomo y el gasóleo de automoción (los carburantes del transporte por carretera), que suponen casi la totalidad de la recaudación del impuesto especial sobre los hidrocarburos (un 94 %), y representan un volumen importante de las emisiones de dióxido de carbono que se generan en la combustión de los productos energéticos derivados del petróleo (un 48 %).

Se han utilizado las elasticidades–precio de la demanda de carburante, en el corto y en el largo plazo, calculadas para Europa por STERNER: -0,15, en el corto plazo, y -1,24, en el largo plazo.                

En el corto plazo, la demanda de vehículos permanece constante ante modificaciones en los precios relativos de los carburantes. Mientras que en el largo plazo, a la hora de sustituir un vehículo por otro se tendrán en cuenta las diferencias de precios entre los carburantes, lo que supone un aumento de la demanda de los vehículos que utilizan el carburante más barato.                

Incremento del precio del gasóleo en la UE

Según el estudio, con una elasticidad–precio de la demanda de carburante a corto plazo el impacto en los precios es mayor, y por tanto, económicamente difícil de asumir, así en 2010, se requerirá un incremento en el precio de venta al público de la gasolina sin plomo y del gasóleo de automoción en todos los Estados miembros de los que se dispone información.

En la gasolina sin plomo, el incremento en el precio de venta al público más elevado en este supuesto lo precisa Irlanda (un 392,7 %, aumentando de 0,82 a 4,04 € por litro), y el más reducido Suecia (un 59 %, aumentando de  1,00 a 1,59 € por litro). España requiere un incremento en el precio de un 228,00 %, aumentando de 0,75 a 2,46 € por litro. Una vez realizados los ajustes, el precio de venta al público más elevado lo alcanza Irlanda, y el más reducido Suecia, que disfruta de un precio inferior al de España, la media simple 2,94 € por litro.

En el gasóleo de automoción el incremento en el precio de venta al público más elevado también lo precisa Irlanda (un 396,1 %, aumentando de 0,77 a 3,82 € por litro), y el más reducido Suecia (un 58 %, aumentando de  0,81 a 1,28 € por litro). España requiere un incremento en el precio de un 229 %, aumentando de 0,62 a 2,04 € por litro. Una vez realizados los ajustes, el precio de venta al público más elevado lo alcanza Irlanda, y el más reducido Suecia, con un precio inferior al de España, la media simple 2,48 € por litro.

Con una elasticidad–precio de la demanda de carburante a largo plazo el impacto en los precios es menor, y por tanto, económicamente más fácil de asumir, así en 2010, se requeriría un incremento en el precio de venta al público de la gasolina sin plomo y del gasóleo de automoción en todos los Estados miembros de los que se dispone información.

En la gasolina sin plomo el incremento en el precio de venta al público más elevado lo precisa Irlanda (un 47,6 %, aumentando de 0,82 a 1,21 € por litro), y el más reducido Suecia (un 7 %, aumentando de  1,00 a 1,07 € por litro). España requiere un incremento en el precio de un 28 %, aumentando de 0,75 a 0,96 € por litro. Una vez realizados los ajustes, el precio de venta al público más elevado lo alcanza Reino Unido (1,49 € por litro), y el más reducido España [la media simple 1,21 € por litro].

En el gasóleo de automoción el incremento en el precio de venta al público más elevado lo precisa Irlanda (un 48,1 %, aumentando de 0,77 a 1,14 € por litro), y el más reducido Suecia (un 6,2 %, aumentando de  0,81 a 0,86 € por litro). España requiere un incremento en el precio de un 27,4 %, aumentando de 0,62 a 0,79 € por litro. Una vez realizados los ajustes, el precio de venta al público más elevado lo alcanza Reino Unido (1,54 € por litro), y el más reducido España, la media simple 1,00 € por litro.           

Por otra parte, la subida de los tipos de gravamen ad quantum del impuesto especial sobre los hidrocarburos aplicados en la gasolina sin plomo y en el gasóleo de automoción puede generar riesgos puesto que el incremento de los precios de los hidrocarburos puede alterar la estructura de los precios en el sector energético, lo que puede generar pérdidas de competitividad y empleo en los sectores intensivos en transporte, cambios en la localización de actividades y en la distribución de la renta, e incertidumbres ante el desconocimiento de la incidencia ambiental, la valoración de los costes y los beneficios y la respuesta de los agentes.   

No obstante, el anuncio, la elección del momento de una subida gradual del precio de la gasolina sin plomo y del gasóleo de automoción, y su posterior cumplimiento, minimizarán los efectos negativos sobre la economía ya que los agentes económicos tendrán en cuenta en la planificación de sus inversiones los mayores precios de la gasolina sin plomo y del gasóleo de automoción.

Por otro lado, la subida de los tipos de gravamen ad quantum del impuesto especial sobre los hidrocarburos aplicados a la gasolina sin plomo y al gasóleo de automoción no tiene por qué tener efectos en la competitividad de un sector cuando éste actúa con escasa competencia internacional, o cuando nuestros principales socios comerciales ya han actuado en esta dirección.       

En el caso concreto del gasóleo de automoción, la diferenciación fiscal propuesta por la Comisión Europea entre el gasóleo de uso particular y el de uso profesional reduce los riesgos y las incertidumbres, al concentrarse el incremento de los tipos de gravamen en productos destinados al consumo final, lo que mantiene una fiscalidad menor para aquellos productos adquiridos por las empresas y empleados en el proceso productivo como bienes de consumo intermedio.     

Javier Rodríguez Luengo es profesor de Economía del Sector Público en la Universidad San Pablo-CEU. Experto en Fiscalidad Internacional, Armonización Fiscal Indirecta en la Unión Europea, Fiscalidad Ambiental, Fiscalidad de la Energía, y Fiscalidad de los Hidrocarburos, ha trabajado como consultor para numerosas empresas y organismos públicos. Recientemente ha recibido el premio "Spin Off para investigadores Madri+d 2004", por su proyecto “Creación de una empresa de consultoría de estrategia tecnológica especializada en energía y medio ambiente”. Además, participó en el XVII Seminario Regional de Política Fiscal, organizado por la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).